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国家不是基本权利要防御的对象，妨碍国家独立统一的那些对象才是基本权利要防御的对象。

如上所述，我国立法实际上在被禁止言论的判断标准上没有为ICP提供任何的指引，这也就是要求ICP承担与执法机关的法律专业人士一样的注意义务，这显然是非常不妥当的。如上文所述，在侵犯公益的场合，ICP对用户言论的法律责任应较侵犯私权的场合更为宽松。

那么BBS和微博是否如此呢？答案显然是否定的。例如，说自己半夜看见鬼魂了算不算宣扬封建迷信的言论？切糕党事件中网友的戏谑言论算不算煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的言论？面对如此模糊的法律规定，即使是法律专业人士也很难对言论的违法性做出准确判断，更遑论是ICP的工作人员。二者之间之所以存在这一区别，笔者认为更多的还是出于立法技术层面的原因。(4)按照MDA的要求，关闭了含有禁止内容的链接(deny access to material)。这样，为了避免承担法律责任，ICP唯有一个选择，那就是对被禁止言论的判断标准做最大程度的扩大化理解。

而这种保守化最大的负面后果就是阻碍了网络的创新性、开放性和信息的自由流动，从而最终对网络表达自由造成侵害。对于BBS，我国先后以《互联网电子公告服务管理规定》和《关于进一步做好互联网信息服务电子公告服务审批管理工作的通知》规定了包括专项申请/专项备案制、版主负责制(即人工审查)、规则张贴制度、用户信息事前审查制度等严格的审查制度。所以，我们要从贯彻落实十八届三中全会、四中全会精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，来认识划分地方性法规和政府规章权限的重要意义。

这个价值取向，李建国副委员长在关于立法法修正（草案）的说明中做了专门解释，[7]也是今后进一步理解和界分法规、规章权限的基本指针。立法法在规定地方性法规权限的时候，用了这么一句：属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。再比如，2014年，上海市政府常务会议通过了上海市医患纠纷预防与调解办法的规章。但临时性许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。

但是，地方人大及其常委会只是地方的政权机关之一，虽然在地方国家机关体系中处于核心地位，但它本身也与政府一样，是法律、行政法规的执行机关，在法制统一的体制中，也仅居于一个环节而已，它的主要职责，是与政府从不同的角度和方面共同保证宪法、法律、行政法规在本行政区域的遵守和执行，所以，绝对地划分它与政府间的立法权限，并不是处理两机关之间关系的根本要件。这里要特别提出的是，法规规章的权限不明，大大增加了地方党政机关领导人个人干预立法、决定立法的随意性。

又如，禁放烟花爆竹，在某些城市中被认为是必要的，因此他们制定了禁放烟花爆竹的地方性法规，而在其他城市，燃放烟花爆竹则被认为不应当受到限制，因此，这类事项显然不必要由国家统一立法。适应这一需求，有立法权的地方人大及其常委会和地方政府，制定了大量法规规章，对科学有效地实行地方治理、完善社会主义法律体系发挥了重要作用。比如，属于地方性事务的事项，应当制定法规，属于具体行政管理事项的，则应当制定规章，但是，什么叫地方性事务？具体行政管理事项与地方性事务有什么区别？又不是很好把握的问题。现在的问题是，如果法律、行政法规和上位阶的地方性法规明确规定由政府予以规范的事项，人大及其常委会能否制定法规呢？在这种情况下，人大及其常委会应当执行上位法的规定，不干预政府的相关规章制定权。

立法法又规定，地方政府可以对属于本行政区域的具体行政管理事项，制定规章。一方面，在原来的较大市这一级，法规与规章的权限同时缩小了，立法法新规定的意图是，两者的权限主要是在城乡建设、环境保护和历史文化保护三个方面。此后，地方组织法虽然几经修改，但也一直未能解决这一问题。那么，本行政区域的具体情况和实际需要，是否属于地方性事务呢？本文认为，这也是一种地方性事务。

可以说，这是在前述行政处罚、行政许可、行政强制三部法律的基础上，立法价值取向的进一步提升，堵住了政府规章擅自设定减损相对人权利、增加其义务的所有缺口，对保护相对人权利具有重要积极意义。[8]如何发挥人大及其常委会在立法中的主导作用？对此，理论和实践中尚未展开深入讨论。

第五，人大及其常委会的立法程序比较复杂，效率相对低一些，立法资源也有限，有些事项看似应当由地方性法规予以规定，但是，从解决问题的角度看，由政府规章来规定可能更有利于快速便捷地解决问题。三是，能影响领导的就容易立项。

5、行政管理活动中涉及技术规范、方法措施类的事项，可以制定规章。为提高地方治理的效率，在没有上位法依据的情况下，允许规章在一定范围内，在特殊情况下，对减损相对人权利和增加其义务的事项做出设定性的规定，也是必要的。什么事项应当制定地方性法规，什么事项应当制定政府规章，所反映的不仅是一个立法权限划分的技术问题，更是一个地方权力机关能不能在制定地方规则的活动中处于核心地位，发挥主导作用，以保证地方人民当家作主的重要问题。有规章制定权的政府在没有地方性法规的情况下，又来不及制定地方性法规，可以向同级人大常委会申请授权，对减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的事项制定规章。地方人大及其常委会发现同级政府制定的规章中有关减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定，有违法或者不适当的情形，可以予以撤销。1、宪法、地方组织法和2000年立法法的规定 赋予地方立法权始于1979年的地方组织法。

9、本行政区域内制定法规条件不成熟，但又迫切需要加以规范的事项，可以先制定规章。在这个体制下，政府由同级权力机关产生，对它负责，受它监督，重大事项由权力机关决定，所以，权力机关制定的法规地位要高于政府规章，以保证地方人民当家作主。

在立法权限方面，对于公民、法人或者其他组织的权利减损或者对其义务的增加，我们是十分谨慎的。也就是说，这里的共享，是规章共享了法规的事项，但只有在应当制定法规而又难以制定法规的情形下，规章才可以共享法规的事项。

2、有关国家专属立法权之外的与法院、检察院的组织活动相关又不属于专属立法权限的事项，只能由地方人大及其常委会制定法规予以规范，政府不得制定规章。能够制定规章解决问题的，就不要制定法规，以节约宝贵的立法资源。

据此，在界分地方性法规与政府规章的权限时，也必须以有利于地方人大及其常委会统一行使国家权力为基本原则。这与上述片面从法的位阶出发看问题密切相关。本文认为，为落实四中全会和立法法修改决定中关于行政机关没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务规定的精神，可以采取以下措施：针对本行政区域的具体情况和实际需要，有地方性法规制定权的地方人大常委会，在特定情形下可以授权同级政府对减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的事项作出规定。由于法规规章的权限不明确，在各地就出现了争着制定法规的现象，使法规成为稀缺资源。

但是，也要注意避免认识上的僵化，即：将保护相对人权利与制定地方性法规等同起来，认为只有法规才能保护相对人权利。对于地方经济和社会管理的各项事业，凡遇迫切需要解决的问题，在不损害人大及其常委会统一行使权力的前提下，应尽量制定规章去解决，因为相对于地方性法规而言，规章制定的程序比较简单，效率较高。

关键词：地方性法规 政府规章权限 基本原则 大体界分 共享事项 互不染指 我国是一个单一制大国，实行人民代表大会制度这一根本政治制度。2、几部重要法律的专门规定。

在不损害法制统一、人民代表大会制度的体制和有利于保障公民、法人和其他组织合法权益的前提下，只要能实现这一目的，规章与法规应当受到同等重视和尊重。但是，真正原因恐怕还是对规章存在认识上的偏颇，即：规章的法律地位不如法规，需要提升其法律地位，提高权威性。

比如，宪法第107条规定，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。3、立法法修改后的进展与未解问题。[11]这次修改立法法，无论从立法还是立法机关工作机构的相关解释来看，对地方性事务的有关规定与含义都没有做改变。[9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民网2013年11月15日。

由于法规、规章的权限界分不清，一些政府部门在执法过程中也片面以地位高低来衡量法规、规章，认为法规有权威，执行法规就认真，而规章的权威不高，执行规章就不够认真。而与规章相比，法规制定的程序更复杂，动用的立法资源更多。

但是，与国务院的部门规章相比，地方政府规章的权限究竟应当宽延到哪里，它与地方性法规的边界又在哪里呢？修改草案并没有回答这个问题。这方面的情况比较特殊，但不应当忽视。

新修改的立法法在这方面做了一些探索，但仍未能科学理顺两者之间的界限。为保证地方人民当家作主，地方权力机关就必须在制定规则这一最重要的地方立法活动中处于核心地位，发挥主导作用，而明确哪些重要事项只能由法规予以规范，是保证地方人大及其常委会在立法活动中发挥主导作用的重要措施。